סמכויות שיפוט מתחרות - מבוז קורט למאווי מרמרה
האירוע התרחש בים הפתוח, במים הבין-לאומיים, הרחק מגבולות החוף. האונייה התורכית התקדמה בחסות החושך ליעדה הקבוע מראש. טרם עליית השחר, שמונה אזרחים תורכים מצאו את מותם - השנה היא 1926 ושם האונייה "בוז-קורט". בעקבות האירוע החובל הממונה הצרפתי הועמד לדין בתורכיה.
מדוע למדינה יש סמכות שיפוט פלילית בגין אירועים אשר התרחשו מחוץ לשטחה? מהן מקורות סמכות השיפוט השונות? אירוע בוז קורט-לוטוס ואירוע המשט לעזה.
אירוע בוז קורט-לוטוס
בחודש אוגוסט לשנת 1926, קרוב לחצות ובלב הים, התנגשה אוניית הקיטור הצרפתית "לוטוס" (Lotus) באוניית הפחם התורכית "בוז-קורט" (Boz-Kourt), וחצתה את האחרונה לשתיים. כתוצאה, שמונה מלחים תורכים מצאו את מותם. לאחר שהאונייה "לוטוס" אספה את הניצולים התורכים היא עגנה בחופי קונסטנטינופול (תורכיה). רשויות תורכיה פתחו בחקירה, אשר במהלכה נעצר החובל הממונה הצרפתי דמו (Demons). דמו נעצר והועמד לדין יחד עם הקפטן של האונייה התורכית, חסאן ביי (Hassan Bey), ודינו נגזר לשמונה ימי מאסר ולקנס (22 ליש"ט).
ביוזמת צרפת התקרית הובאה בפני בית המשפט הבין-לאומי הקבוע לצדק.1 צרפת ביקשה לטעון, כי לתורכיה לא היתה הסמכות להעמיד לדין את החובל הצרפתי בגין אירוע אשר התחרש מחוץ לשטחה של תורכיה. פסק הדין אשר ניתן כשנה לאחר האירוע נודע לימים כפסק דין "לוטוס"2 ("The Case of the S.S. Lotus") ומהווה אבן דרך בכל הקשור לסמכות של מדינות להעמיד לדין עבריינים בגין מעשים אשר בוצעו מחוץ לשטח המדינה.
בקליפת אגוז, פסק הדין קבע, כי ככלל אין הגבלה על היקף סמכות השיפוט של מדינה, ומדינה רשאית להפעיל סמכות שיפוט כראות עיניה, זאת כל עוד אין עיקרון במשפט הבין-לאומי הקובע אחרת (לדוגמא, האיסור על הפעלת סמכות שיפוט על-ידי מדינה אחת בשטחה של מדינה אחרת). במקרה דנן, בית המשפט מצא, כי לצרפת ולתורכיה סמכויות שיפוט מתחרות.
בית המשפט דחה את הטענה לפיה סמכות שיפוט פלילית הינה טריטוריאלית, וכי מדינות אינן יכולות להרחיב את סמכות השיפוט מעבר לטריטוריה שלהן אלא אם קיים עיקרון במשפט הבין-לאומי המאפשר זאת. מעבר לכך, לפי גישה זו, באירוע שבפנינו - כאשר מקור העבירה באונייה "לוטוס" והתוצאה באונייה "בוז קורט" - אם נבקש להפריד בין סמכות השיפוט של המקום בה בוצעה העבירה (רשלנות באונייה "לוטוס") לבין סמכות השיפוט בה התרחשה התוצאה (מותם של המלחים התורכים באונייה "בוז-קורט") יהיה קשה, ואולי בלתי אפשרי, לשפוט את העבריין בפני בית משפט צרפתי או תורכי.
סמכויות שיפוט
הספרות מבחינה בין מספר עקרונות המבססים את סמכות השיפוט של מדינה - עיקרון הטריטוריה (territoriality principle), עיקרון האזרחות (הפעילה או הסבילה) (nationality principle), עיקרון ההגנה (protective principle), עיקרון הדגל (flag principle), עיקרון הייצוג (representative principle) ועיקרון האוניברסאליות3 (universality principle). כפי שנראה בהמשך, למעט עיקרון האוניברסאליות, יתר העקרונות דורשים קשר בין האירוע למדינה הטוענת לסמכות שיפוט.
עקרונות אלו באים לידי ביטוי בדינים של המדינות השונות בבואם להגדיר את סמכות השיפוט שלהן. סמכויות השיפוט העיקריות אשר ניתן למצוא בדין המדינתי הן: (א) סמכות השיפוט הטריטוריאלית (סמכות השיפוט בגין עבירה אשר בוצעה בשטח המדינה, ללא תלות באזרחות המבצע או הקורבן); (ב) סמכות שיפוט פרסונאלית-אקטיבית ("האישיות הפעילה", סמכות השיפוט של מדינה להעמיד לדין את אזרחיה ללא תלות במקום ביצוע העבירה); ו(ג) סמכות שיפוט פרסונאלית-פאסיבית ("האישיות הסבילה", סמכות השיפוט של מדינה להעמיד לדין את אלו הפוגעים באזרחיה ללא תלות במקום ביצוע העבירה).
לצורך סקירה זו, נבקש לדון גם בעיקרון הדגל ובעיקרון האוניברסאליות.4 לפי עיקרון הדגל, כלי שייט וכלי תעופה הנושאים את דגלה של מדינה כפופים לחוקיה ונמצאים בסמכות שיפוטה.5
אין בעקרון זה לומר, כי במידה ואדם שוהה על סיפון אונייה הוא כפוף לסמכות השיפוט הבלעדית של המדינה בה רשומה האונייה ("מדינת הדגל"). מצבו של אותו אדם אינו שונה מזה של אזרח המבקר במדינה זרה. כך לדוגמא, אזרח צרפתי שרצח אזרח אמריקאי על סיפונה של אונייה יפנית, יכול להיות נתון לסמכות השיפוט של שלושת המדינות (בכפוף לכך שהדין המקומי של אותן מדינות מאפשר זאת) - סמכות שיפוט יפנית לפי "עיקרון הדגל", סמכות שיפוט צרפתית על בסיס סמכות שיפוט פרסונאלית-אקטיבית וסמכות שיפוט אמריקאית על בסיס סמכות שיפוט פרסונאלית-פאסיבית. ואם, לדוגמא, האונייה שהתה במים הטריטוריאליים של יוון, קיימת האפשרות כי העבריין יהיה נתון גם לסמכות השיפוט של יוון על בסיס סמכות שיפוט טריטוריאלית.6
במקרה של האוניות "לוטוס" ו"בוז-קורט", מדובר בעצם על אזרח צרפתי אשר ביצע לכאורה עבירה בשטח צרפת כלפי אזרח תורכי ששהה בשטח תורכיה. כאמור, בית המשפט קבע כי בהיעדר איסור בדין הבין-לאומי, לתורכיה סמכות שיפוט מקבילה לסמכות השיפוט הצרפתית, קרי, סמכויות שיפוט מתחרות.
מעבר לסמכויות אלו, קיימת גם סמכות שיפוט אוניברסאלית. מקורה והתפתחותה של סמכות שיפוט זו הינם נושאים בפני עצמם (בהם נעסוק במאמר המשך). מספיק לציין לעת הזו, כי לפי הגישה המרכזית, המדובר בסמכות שיפוט אשר מדינה רוכשת בשם הקהילה הבין-לאומית וכנציגה של קהילה זו, כאשר מדובר בפשע כה חמור אשר יש בו בכדי לזעזע את כלל האנושות. במילים אחרות, מדינה רוכשת סמכות שיפוט למרות שאין לה כל קשר לאירוע, לעבריין או לקורבן, אלא כתוצאה מסוג העבירה וחומרתה. כיום מקובל לראות בפשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות ופשע השמדת-עם כחלק מן הפשעים המקנים סמכות שיפוט אוניברסאלית.7
סמכות שיפוט - מאווי מרמרה
ההיסטוריה - נאמנה רק לעצמה - מציגה שוב, בחלוף 84 שנים, בתפאורה מודרנית הצגה ובה שחקנים תורכים ומוטיבים דומים - אותה הגברת בשינוי אדרת. אונייה (הרשומה באיחוד של איי קומורו) עזבה את חופי תורכיה, כחלק ממשט בן שש אוניות, במטרה להגיע לעזה בכדי להעביר, לכאורה, ציוד הומניטארי ו/או לשבור (או להפר) את הסגר הימי אשר ישראל הטילה על רצועת עזה. באירוע זה, בשעות הבוקר המוקדמות של ה-31 במאי 2010, צה"ל השתלט על האונייה (במקביל להשתלטות על 5 אוניות נוספות). במסגרת פעילות זו שמונה אזרחים תורכים ואזרח בעל אזרחות תורכית ואמריקאית מצאו את מותם ועשרות נפצעו, לרבות חיילי צה"ל.
אירוע זה הציף בשיח הציבורי שאלות משפטיות רבות - לגבי חוקיות הסגר הימי, לגבי חוקיות ההגבלות על הסחר עם עזה, לגבי הקשר בין הגבלות הסחר לסגר הימי, לגבי חוקיות המשט, לגבי חוקיות ההשתלטות על אוניות המשט ואחרות. אך לא בשאלות אלו אנו מבקשים לדון.8
השאלה המשפטית הנלווית לאירוע המשט לעזה מיום 31 במאי 2010, היא בידי מי הסמכות לחקור ולהעמיד לדין את החשודים - בין אם מדובר בחשודים ישראלים ובין אם מדובר בחשודים תורכים?
אם בשנת 1927 פסק הדין בעניין "לוטוס" הוכרע על-ידי קולו של נשיא בית המשפט, הרי שכיום עמדתו בפסק הדין, לפיה (בהיעדר עיקרון בדין הבין-לאומי האוסר זאת) לכל מדינה הזכות לרכוש סמכות שיפוט כראות עיניה, הינה העמדה המקובלת בספרות ובפרקטיקה של מדינות.9 עם זאת, ישנן הסתייגויות וביקורות בעניין היקפן של סמכויות השיפוט עליהן עמדנו לעיל. כמו כן, מאז שפסק הדין בעניין "לוטוס" ניתן, ייתכן והתגבשו נורמות ונוצרו מנהגים היוצרים איסורים חדשים בדין הבין-לאומי, אשר יש בהם בכדי להשפיע על היקף סמכות השיפוט האקסטרה-טריטוריאלית אשר מדינות רשאיות כיום לרכוש.
בעניין אירוע מאווי מרמרה, קיימות אפשרויות תיאורטית לפיהן: (א) האיחוד של איי קומורו, שם לכאורה רשומה האונייה, תבקש לרכוש סמכות על האירוע מאחר ובוצע בשטח האונייה (עיקרון הדגל); (ב) ישראל תבקש לרכוש סמכות מאחר ואזרחיה מעורבים באירוע, כחשודים או כקורבנות (סמכות שיפוט פרסונאלית - פאסיבית או אקטיבית), זאת בנוסף לסמכות אשר ניתן לטעון כי קיימת מתוקף עיקרון הדגל (בדומה למקרה של "לוטוס") או העיקרון לפיו מדינה רשאית להעמיד לדין את מי אשר פוגע באינטרסים של המדינה (עיקרון ההגנה); (ג) תורכיה תטען אף היא לסמכות שיפוט מאחר ותשעה מאזרחיה מצאו את מותם באירוע ותורכים נוספים היו מעורבים באירוע, ומשכך, בדומה לישראל, היא יכולה לטעון לסמכות שיפוט פרסונאלית (פאסיבית או אקטיבית - תלוי בנקודת ההשקפה על האירוע); (ד) ארה"ב, בדומה לתורכיה, תטען לסמכות שיפוט מאחר ואחד מהמשתתפים במשט שנהרג הינו אזרח אמריקאי; למעשה, במידה דומה, כל מדינה אשר מי מאזרחיה היה מעורב או נפצע במהלך האירוע יכולה לטעון לסמכות שיפוט.
בנוסף על כל הסמכויות הללו, במידה ומעשה כלשהו במהלך העימות במאווי מרמרה יוגדר, לדוגמא, כפשע מלחמה, אזי כל מדינה (בה הדין מאפשר זאת) תוכל לטעון לסמכות שיפוט אוניברסאלית.10
סמכויות שיפוט פליליות מתחרות
עיקרון הריבונות, לפיו אין מדינה מתערבת בענייניה הפנימיים של מדינה אחרת, ועיקרון השוויון בין המדינות, בצירוף פסק הדין בעניין "לוטוס", לפיו אין מגבלה על סמכות השיפוט של מדינה אלא אם קיים עיקרון הקובע זאת, יוצרות בעולם המודרני התנגשויות רבות ותחרות בין סמכויות שיפוט של המדינות השונות.
אין חולק, כי ריבוי של סמכויות שיפוט על אירוע מסוים, או על חלקו, מהווה בזבוז של משאבים, אינו יעיל ובפועל אינו בר-ישום (ניתן להעמיד לדין את אותו עבריין בגין אותו המעשה רק פעם אחת, בין בפני בתי המשפט של אותה המדינה ובין בפני בתי משפט מדינתיים אחרים).
אין כיום היררכיה ברורה בין סמכויות השיפוט השונות.11 עם זאת, ניתן לראות, לדוגמא, כי במסגרת הדיונים של הוועדה השישית של האו"ם (הועדה המשפטית) בנושא סמכות השיפוט האוניברסאלית, מתגבשת הבנה לפיה סמכות שיפוט טריטוריאלית וסמכות שיפוט פרסונאלית הינן סמכויות השיפוט אשר זכאיות לקדימות ביחס לאחרות.
הרעיון להקנות דווקא לסמכויות שיפוט טריטוריאלית ופרסונאלית זכות ראשונים הינו בעל הגיון מעשי (מקום הימצאותו של החשוד, איתור עדים, איסוף מידע וראיות), מוסרי ומשפטי (מעצם חשיבות הקשר והזיקה בין המדינה לטריטוריה, לקורבן או למבצע העבירה, הגובר על זיקות אחרות, הבנת התרבות המקומית, שפיטת נאשם על-פי דין המוכר לו, מתן צדק לקורבנות במדינתם, הרתעתם של עבריינים אחרים באותה מדינה ואיחוי פצעים בחברה אשר חוותה טראומה לאומית), ובראיית הצורך בדין הבין-לאומי לסדר משפטי ובראיית היחסים הבין-לאומיים המבקשים למנוע סכסוכים.
אין באמור לעיל בכדי ליצור פיתרון למקרה של סמכויות מתחרות, אלא רק את תחילתו. אף אם (לשם הדיון) נאמר, כי למדינה בעלת סמכות שיפוט טריטוריאלית יש עדיפות, הרי שעדיין קיימות בעיות רבות נוספות, בפרט בזירה קוסמופוליטית בה הגבולות המדיניים אינם עוצרים את העבריינים. לדוגמא, כאשר מבצע העבירה אינו בשטח המדינה, כאשר מקור העבירה בשטחה של מדינה אחרת, כאשר מדינה בה יש ראיות, עדים או חשודים מסרבת לשתף פעולה מאחר והיא מעוניינת לנהל את המשפט בבתי המשפט שלה או לסכל את ההליכים במדינה אחרת. דיני ההסגרה ושיתוף הפעולה במישור הפלילי מהווים דוגמא טובה לקשיים הקיימים גם כאשר אין בהכרח ויכוח על סמכות השיפוט הרלוונטית.12 משכך, היררכיה בין סמכויות השיפוט, לבדה, אינה מספקת בכדי להביא לפיתרון בין סמכויות שיפוט מתחרות, ויש צורך במנגנון אשר יסייע להכריע לאיזו מדינה קיימת עדיפות להעמיד לדין, וכן מנגנון תיאום אשר יחייב את המדינות לשתף פעולה.13
ראוי לציין כי בנושא מרוץ הסמכויות עולות שאלות נלוות רבות: האם ראוי להפריד בין הליך החקירה להליך העמדה לדין? האם היררכיה בסמכות שיפוט תקפה גם לשלב המקדמי של החקירה? האם כדאי למנוע חקירות מקבילות או האם הדבר יוסיף למאבק הכללי בפשיעה? כיצד יוכרע ויכוח לעניין סמכות השיפוט העדיפה? והיד עוד נטויה.
בהקשר למקרה של המאווי מרמרה, קיימים כיום מספר גופים שונים אשר מבקשים לחקור את האירוע - בישראל, בתורכיה, בפאנל ביוזמת מזכ"ל האו"ם ובמועצת זכויות האדם של האו"ם - כל אחד מסיבותיו שלו ובכיוון חקירה משלו. אם ננטרל את השיקולים, המניעים וההשפעות הפוליטיות האופפות את ההליכים הללו, הרי שאין כל היגיון מעשי בריבוי פורומים וערכאות משפטיות העוסקות באותו אירוע, גם אם חלקן אינן עוסקות בהכרח בפן הפלילי של האירוע. מה תהיה התוצאה, למשל, אם בישראל גורמי החקירה יגיעו לכלל מסקנה כי האזרחים התורכים ביצעו עבירה בכך שניסו להפר את הסגר הימי ותקפו את חיילי צה"ל, ואילו גורמי החקירה בתורכיה יגיעו למסקנה ההפוכה, כי מקור העבירה בחיילי צה"ל?
נדמה כי אין חולק כי עובר לבחינתו של אירוע על-ידי בית משפט, צריך להגיע לכלל הסכמה איזה בית משפט ידון באירוע. אך כל עוד אין בנמצא קווים מנחים מוסכמים לפיהם יוחלט איזה בית משפט מדינתי (או בין-לאומי) הוא הפורום הנאות לדון באירוע המערב אינטרסים של מספר מדינות, הנושא ימשיך להיות מוכרע במישור המדיני, ואנו צפויים לראות עוד מקרים רבים של ריבוי מיותר של פורומים משפטיים הדנים באותו המעשה, בעיקר כאשר מדובר באירוע בעל משמעויות פוליטיות והשלכות בין-לאומיות.
הערות
ה-The Permanent Court of International Justice הוא הגוף השיפוטי של חבר הלאומים (הארגון אשר קדם לארגון ה"אומות המאוחדות"), האב הקדמון של ה- International Court of Justice.
ראו פסק-הדין בקישור: http://www.worldcourts.com/pcij/eng/decisions/1927.09.07_lotus.
לקריאה נוספת ראו Luc Reydams, "Universal Jurisdiction International and Municipal Legal Perspectives", 2004 (Oxford Uni. Press), pages 21-24; The Report of the International Bar Association Legal Practice Division Task Force on Extraterritorial Jurisdiction, pages 11-16 http://tinyurl.com/taskforce-etj-pdf.
כאמור לעיל, בנוסף הספרות מכירה גם בעיקרון ההגנה - לפיו למדינה סמכות שיפוט בגין עבירות-חוץ הפוגעות באינטרסים של המדינה (כגון זיוף מטבע המדינה); ועיקרון הייצוג - לפיו מדינה יכולה להעמיד לדין עבריין בשמה של מדינה אשר היא בעלת סמכות שיפוט בעניינו. כמובן, שלעיתים ניתן למצוא בחקיקה של מדינות סעיפים המקנים סמכות שיפוט המשלבים בין סמכויות השיפוט השונות.
למותר לציין, כי בעבר אונייה נחשבה לשלוחה של הטריטוריה של המדינה בה היא רשומה (סמכות זו זכתה גם לכינוי "floating territory"). קיימות גישות שונות למקור סמכות השיפוט באוניות ויש הטוענים כי עדיף לראות באונייה כבעלת אזרחות של מדינת הדגל (כלומר מקור סמכות השיפוט היא פרסונאלית) מאשר שלוחה טריטוריאלית. בכל מקרה, שתי הגישות מקבלות כי סמכות השיפוט היא של המדינה בה האוניה רשומה.
לקריאה נוספת ראו - M. Cherif Bassiouni, "International Extradition United States Law and Practice", 5th edition (Oceana), at pages 372-382.
לקריאה נוספת בנושא ראו לדוגמא - Luc Reydams, "Universal Jurisdiction International and Municipal Legal Perspectives", 2004 (Oxford Uni. Press), at pages 28-42; ECCHR, Expert Opinion “Concurring Criminal Jurisdictions under International Law” http://www.ecchr.eu.
נושאים אלו נמצאים, לדוגמא, בבחינה של ועדת טירקל http://turkel-committee.com/index-hebrew.html; בבחינה של פאנל אשר הוקם ביוזמת מזכ"ל האו"ם בראשות ראש ממשלת ניו-זילנד לשעבר, מר פלמר, בהשתתפות נציג ישראל ונציג תורכיה www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=4764; ונבחנו בדו"ח של ועדה בראשות הדסון-פיליפס אשר מונתה על-ידי המועצה לזכויות האדם של האו"ם http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/15session/A.HRC.15.21_en.pdf.
ראו לדוגמא בחקיקה של ישראל (סעיפים 17-13 לחוק העונשין תשל"ז-1977), בחקיקת בלגיה (Law on Grave Violations of International Humanitarian Law - 5 August 2003)) ובספרד (Judiciary Act 1985).
קיימת אפשרות נוספת, לפיה לטריבונאלים בין-לאומים תהיה סמכות שיפוט בעניין, והדבר תלוי באופן הגדרת המנדט של טריבונאלים אלה, אך אין במטרת המסמך להעמיק בנושא.
ראו לדוגמא - ECCHR, Expert Opinion “Concurring Criminal Jurisdictions under International Law” www.ecchr.eu
ראו לדוגמא סעיף 17 לאמנה האירופאית בעניין הסגרה (1957), המבקש להסדיר מקרים בהם מספר מדינות מבקשות את ההסגרה של אותו אדם.
יש גם המבקשים לטעון כי עדיף לתת זכות ראשונים למדינה בעלת סמכות השיפוט אשר החלה בחקירה ראשונה. אך נוסחה זו (מעבר לבעיות שצוינו לעיל) עלולה להוליד פרקטיקה בעייתית ובה מדינות תזדרזנה להכריז על פתיחה בחקירה ולו בכדי לרכוש סמכות מתוך מניע פוליטי או בכדי למנוע ממדינה אחרת לחקור את האירוע.