סיווג הסכסוך בסוריה - שאלה ארגונית?

מאת: נועם זמיר
תאריך פרסום: 27/9/2012

מבוא

ב-7 בספטמבר 2012, פיטר מורר, נשיא ראש הצלב האדום הבינ"ל, סיכם את ביקורו בסוריה וקרא לצדדים לכבד את הכללים של המשפט ההומניטרי. כמו כן, הנשיא הדגיש שזאת אחריות הצדדים להגן על האזרחים כאשר הם מנהלים את העימותים.1 כידוע, המשפט הבינ"ל ההומניטרי חל רק כאשר יש סכסוך חמוש או מצב של כיבוש ואכן ביולי 2012, הצלב האדום הבינ"ל הגדיר את המצב בסוריה כמלחמת אזרחים,2 כלומר כסכסוך חמוש שאינו בינ"ל (Non-International Armed Conflict). באוגוסט 2012, ועדת החקירה העצמאית של האו"ם הגיעה למסקנה זהה.3 ברקע הדברים, ישנם דיווחים על מעורבות זרה של מדינות לטובת הממשל ולטובת המורדים. התערבות זו מעלה את השאלה האם מתקיים בסוריה סכסוך חמוש בינ"ל מקביל (לסכסוך הלא בינ"ל) בין המדינות הזרות ובין סוריה או סכסוך בינ"ל אחד בין כל הקבוצות והמדינות השונות. 

סיווג הסכסוך החמוש כסכסוך בינ"ל או שאינו בינ"ל הינו מרכזי, מאחר שהוא קובע איזה נורמות של המשפט ההומניטרי חלות. למרות שהתפתחות המשפט המנהגי יצרה חפיפה מסויימת בין הנורמות החלות בשני הסכסוכים החמושים, הדין החל בסכסוך  בינ"ל נשאר רחב ומפורט יותר בהשוואה לדין החל בסכסוך שאינו בינ"ל.4

מטרת רשימה זו הינה לבדוק מבחינה משפטית האם מתקיים סכסוך חמוש בסוריה ולדון בשאלה האם הסכסוך בסוריה הינו בינ"ל או לא בינ"ל. בשלב זה ראוי להבהיר כי המצב העובדתי בשטח משתנה כל הזמן. כמו כן, הניתוח נערך תחת חוסר וודאות  בנוגע למה שמתרחש בשטח והעובדות אשר נכתבות כאן הן על בסיס פרסומים זרים ודוחות של ארגונים בינ"לים.5 על כן, הדגש ברשימה זו הינו בעיקר על הניתוח המשפטי ולא העובדתי.

הסכסוך בסוריה

במרץ 2011, החלו הפגנות כנגד הממשלה.6 ההפגנות תפסו תאוצה בעיר הדרומית דרעא, לאחר דיכוי אלים של הפגנות המוניות לא אלימות, אשר פרצו כמחאה על מעצרם ועינויים של נערים אשר ציירו גרפיטי אנטי ממשלתי על קיר של בית ספר.7 הממשלה המשיכה בדיכוי האלים וכבר באותו החודש שלחה כוחות צבא מלווים בטנקים לעיר דרעא. באוגוסט 2011, הצבא התחיל במבצע צבאי רחב לדיכוי ההפגנות אשר היו ברובן לא אלימות. 

חשוב לציין שלצד כוחות הצבא הסורי, פועלת גם מילציה המכונה "שביחה" אשר משתתפת בלחימה.8 למרות שברור שהצבא הסורי והשביחה פועלים ביחד, אופי הפעולה והמבנה הארגוני של השביחה איננו ברור לגמרי בשלב זה.9

שני כוחות האופוזיציה המרכזיים הינם המועצה הלאומית של סוריה (Syrian National Council) וה-"צבא הסורי החופשי" (Free Syrian Army - FSA),ה10 כאשר ה-FSA נוקט במאבק חמוש כנגד המשטר. מנובמבר 2011, הפעילות של ה-FSA כנגד יחידות של הצבא הסורי נהפכה ליותר אינטנסיבית.11 לפי הדיווחים השונים, ה-FSA מצויד בעיקר בנשק קל.

בנוסף לעימותים בין הכוחות הסורים השונים, ישנם דיווחים שכוחות של החיזבאללה ושל איראן משתתפים בלחימה לצד הממשלה.12  כמו כן, יש טענות על כך שה-FSA מקבל מימון, כלי נשק ואימונים ממדינות זרות.13 ועדת החקירה העצמאית של האו"ם ציינה כי קיימים גם דיווחים על כוחות זרים משתתפים בקבוצות החמושות הנלחמות בממשלה, אך הוועדה לא הצליחה לקבוע את החשיבות של כוחות אלה.14 כמו כן נטען לאחרונה  שקצינים של הצבא התורכי לקחו פיקוד ישיר על יחידות מסוימות של ה-FSA.ה15 
 
נכון להיום, האירועים האלימים אשר מתרחשים בסוריה כבר גבו את חייהם של אלפי אנשים.16 הנשיא אסד ממשיך להתעלם מהקריאות של הקהילה הבינ"ל להתפטרותו, כאשר הוא נהנה מהתמיכה השקטה של רוסיה וסין המונעות ממועצת הביטחון לפעול בנושא. 

בשלב הראשון, אדון במסגרת הנורמטיבית שחלה על העימותים בין הכוחות הסורים השונים. לאחר מכן, אדון בתוצאות של ההתערבות הזרה הקיימת לכאורה בסכסוך הסורי. 
 

האם מתקיים בסוריה סכסוך חמוש שאינו בינ"ל?

השאלה היא האם העימות בין כוחות הממשלה (הצבא הסורי והשביחה) לבין כוחות האופוזיציה נופל להגדרה של סכסוך חמוש שאינו בינ"ל. למרות שהנשיא אסד הכריז כבר שארצו נמצאת במצב של מלחמה,17 סיווג של עימות מזוין כסכסוך חמוש בינ"ל או שאינו בינ"ל תלוי במצב העובדתי הקיים ולא בהצהרות הצדדים. 

סעיף 3 המשותף לאמנות ז'נבה אינו מכיל הגדרה לסכסוך חמוש שאינו בינ"ל.18 עם זאת, לפי הפרשנות המקובלת של המומחים בתחום  ולפי הפסיקה של הטריבונאלים הבינ"ל,20 הסעיף מכיל דרישה כפולה של ארגון של הצדדים ועצימות של הסכסוך (organization and intensity). 

על מנת לקבוע האם התנאי של העצימות מתקיים, הטריבונאלים הבין-לאומיים התייחסו לגורמים כמו מספר האנשים וסוג הכוחות הנוטלים חלק בלחימה,21 התכיפות של הלחימה,22 והצורך בגיוס של כוחות צבא על מנת להלחם במרידה.23 בסוריה, למרות האופי הספורדי והעובדה שמדובר בעיקר בלחימת גרילה, הלחימה מתמשכת כבר כשנה ומשלבת כלי לחימה כבדים,24 ונראה כי הממשלה הסורית לא יכולה לדכא את המרד המזוין ללא כוחות הצבא הסורי.25 על כן, נראה כי התנאי של עצימות הסכסוך מתקיים.26

בנוגע לדרישת הארגון, הטריבונאלים בחנו מספר גורמים שונים כגון הקיום של הנהגה ומנגנוני משמעת (command structure and disciplinary mechanisms) אצל הקבוצה החמושה הלא מדינתית; האחדות של הקבוצה ביחסי הפנים והחוץ שלה; והיכולת של הקבוצה לגייס ולאמן לוחמים ולהשיג נשק וציוד.27

בעוד ש-FSA מצליח, במידה מסוימת, לגייס לוחמים, לאמן אותם, ולהשיג נשק וציוד, קיים ספק אם לארגון  יש הנהגה מאוחדת. באופן רשמי, ההנהגה של ה-FSA בראשותו של גנרל ריאד אל אסעד נמצאת בתורכיה בסמוך לגבול הסורי.28 עם זאת, נטען כי להנהגה הנמצאת בתורכיה אין השפעה על היחידות הלוחמות בסוריה,29 ושהשם "הצבא הסורי החופשי" למעשה מאגד רק בשם קבוצות אופוזיציה שונות אשר פעולות להפלת המשטר, אך עם הנהגות מקומיות נפרדות.30 כך למשל, ביחס לארגון של היחידות הלוחמות ולאחריות של ההנהגה עליהן, ועדת החקירה העצמאית של האו"ם קבעה בדו"ח של פברואר 2012 כי:
 
Some local groups seem to recognize the leadership, yet may not communicate with it regularly or receive specific orders from it. Others merely adopt the name “FSA” to underscore their revolutionary aspirations, their army background or the fact that they are not Shabbiha. The commission also received information about Syrian civilians reinforcing anti-Government armed groups, which increases problems of effective control even at the level of local FSA groups. The FSA leadership abroad indicated to the commission that groups on the ground did not receive orders from it… As the commission was unable to verify the existence of a functioning chain of command or a superior/subordinate relationship between the highest leadership of the FSA and local units, it was unable to determine individual responsibility of FSA leaders abroad. Rather, the commission's findings pertain to violations perpetrated by FSA groups in different locations within the country.31 

על סמך כך, ועדת החקירה העצמאית של האו"ם קבעה בפברואר 2012 שתנאי הארגון לא מתקיים ועל כן אין מדובר בסכסוך חמוש.32 כעבור שישה חודשים, באוגוסט 2012, ועדת החקירה העצמאית של האו"ם קבעה כי לאור העובדה שרמת הארגון השתפרה ובשילוב העצימות והאורך (duration) של העימותים, ניתן לקבוע כי מתקיים בסוריה סכסוך חמוש שאינו בינ"ל.33

למרות שכיום ועדת החקירה העצמאית של האו"ם הגיעה למסקנה שרמת הארגון השתפרה לרמה אשר מאפשרת לסווג את העימות כסכסוך חמוש שאינו בינ"ל, לצורך הדיון המשפטי, ברצוני להתעכב על העמדה אשר הוצגה בדו"ח של פברואר 2012. 

לדעתי, המחסור בהנהגה מרכזית אחת אינו צריך להיות סיבה בפני עצמה לקביעה כי הדרישה לארגון לא מתקיימת. בבסיס הדרישה לארגון עומדת הדאגה שהקבוצה המדינתית תהיה מסוגלת ליישם את כללי המשפט ההומניטרי.34 על מנת ליישם את הכללים של המשפט ההומניטרי ובמיוחד של סעיף 3 המשותף לאמנות ז'נבה, אין צורך בארגון גדול ומרוכז. גם קבוצה קטנה של לוחמים יכולה לציית לכללים של המשפט ההומניטרי וליצור מנגנוני משמעת לאכיפת הכללים. ובמילים אחרות, האם יש צורך בהנהגה מרכזית על מנת להמנע מפגיעה באזרחים או על מנת להמנע מעינויים? מעבר לפרשנות תכליתית, הצורך בפרשנות אשר איננה שמה דגש על הנהגה מרכזית נובע גם ממניעים פרקטיים. פעמים רבות, לקבוצות לא מדינתיות אין הנהגה מאוחדת ששולטת בכל היחידות. דגש יתר על הקריטריון של אחידות ההנהגה עלול לגרום לכך שסכסוכים אלה לא יהיו כפופים לכללי המשפט ההומניטרי.35 תוצאה זאת תהיה אבסורדית מאחר שהיא תהיה מנותקת מהמציאות. על כן, לדעתי, כבר בפברואר 2012 דרישת הארגון התקיימה ולכן כבר אז העימותים בין כוחות הממשלה לבין ה-FSA  היו כפופים לכללי המשפט ההומניטרי. 

התוצאות של התערבות זרה בסכסוך חמוש שאינו בינ"ל

על מנת להבין כיצד ההתערבות הזרה המתרחשת לכאורה עשויה להשפיע על סיווג הסכסוך בסוריה, יש צורך לציין בקצרה את תנאי התחולה של המשפט ההומניטרי במקרים של סכסוכים חמושים בינ"ל.

סעיף 2 המשותף לאמנות ז'נבה עוסק בתחולה של המשפט ההומניטרי במקרים של מלחמה, כיבוש וסכסוכים חמושים בין שתי מדינות או יותר. לפי הפרשנות המקובלת לסעיף זה, סכסוך חמוש בינ"ל יחול כאשר יהיה שימוש בכוח מזוין בין שתי מדינות (‘a resort to armed force between States’).ה36 לעומת סכסוך חמוש שאינו  בינ"ל, בסכסוך חמוש בינ"ל אין למעשה כמעט כל דרישה לעצימות של הסכסוך.37

לפי הגישה המקובלת כיום על ידי רוב המשפטנים, כאשר מדינה זרה מתערבת במלחמת אזרחים לטובת כוחות הממשלה (ובהנחה שההזמנה או הסכמה להתערבות הינן אמיתיות וכנות), הסכסוך בין המדינה הזרה והקבוצה הלא מדינתית יהיה סכסוך חמוש שאינו בינ"ל.38 הסיבה המרכזית לכך הינה שלפי סעיף 2 המשותף לאמנות ז'נבה סכסוך חמוש בינ"ל הינו בהכרח סכסוך בין מדינות. לאור ההסכמה/הזמנה של המדינה הטריטוריאלית לשימוש בכוח של המדינה הזרה בטריטוריה שלה, ברור כי שתי המדינות אינן נמצאות משני צידי המתרס,39 ועל כן הסכסוך בין המדינה הזרה והקבוצה הלא מדינתית ינוהל תחת הדינים החלים בסכסוך חמוש שאינו בינ"ל.  

במקרה של התערבות צבאית של מדינה זרה לטובת המורדים, הסכסוך בין הממשלה ובין המדינה הזרה יהיה כמובן סכסוך חמוש בינ"ל בין שתי המדינות. כך למעשה, יהיו שני סכסוכים חמושים מקבילים: סכסוך חמוש בינ"ל בין שתי המדינות וסכסוך חמוש לא בינ"ל בין כוחות הממשלה של המדינה והמורדים (הקבוצה הלא מדינתית). 

קיימת גישה חלופית לפיה ברגע שיש התערבות כלשהי של מדינה זרה בסכסוך שאינו בינ"ל, הסכסוך כולו יהפך לסכסוך בינ"ל,40  אך גישה זו נדחתה בצדק על ידי רוב החוקרים בתחום.41

בנוסף, יש לציין כי קיימת הטענה כי במקרה שמדינה נלחמת בקבוצה לא מדינתית אשר נשלטת או שייכת למדינה זרה, אזי הסכסוך בין הקבוצה הלא מדינתית והמדינה הטריטוריאלית צריך להחשב כסכסוך חמוש בינ"ל, בין המדינה הזרה והמדינה הטריטוריאלית. במקרה כזה הקבוצה הלא מדינתית תחשב כחלק מהכוחות של המדינה הזרה. הפס"ד המרכזי אשר קידם את הטענה הזו הינו פס"ד טאדיץ המפורסם.42 בפס"ד זה, הטריבונאל טען שאם הקבוצה הלא מדינתית שייכת (belonging) לצד לסכסוך לפי סעיף 4א(2) לאמנת ז'נבה השלישית, אז לא רק שהלוחמים של הקבוצה יכולים להיות זכאים למעמד של שבויי מלחמה, אלא גם הסכסוך עצמו יחשב לבינ"ל.43 הטריבונאל השתמש במבחן של "השליטה הכוללת", על מנת לקבוע האם הקבוצה שייכת לצד למדינה הזרה.44 למבחן "השליטה הכוללת" יש שני תנאים מצטברים. ראשית, על המדינה הזרה לספק תמיכה כלכלית, ציוד צבאי, תמיכה לוגיסטית או אימון של כוחות צבא המורדים. שנית, על המדינה הזרה להשתתף בארגון, תיאום או התכנון של הפעולות הצבאיות.45

המבחן של "השליטה הכוללת" יושם בפסקי דין נוספים של ה-ICTY, ונחשב כמשקף את החוק הקיים על ידי בית המשפט המיוחד לסיירה ליאונה.46 למרות שבית הדין הבינ"ל לצדק (ICJ) דחה את השימוש במבחן זה לצורך הדינים של אחריות מדינה, הוא נמנע באופן מפורש מלנקוט עמדה בנוגע לשימוש במבחן לצורך סיווג סכסוכים חמושים.47

חוקרים שונים ביקרו את השימוש במבחן "השליטה הכוללת" והציעו מבחנים שונים לסיווג הסכסוך במקרה של התערבות לא ישירה מצד מדינה זרה לטובת המורדים.48  מפאת קוצר המקום, אין זה המקום להרחיב על המבחנים השונים שהוצעו על ידי חוקרים אלה או על הביקורת הקיימת כלפי השימוש במבחן "השליטה הכוללת". מספיק לציין כי ברור ששלב זה אין מבחן מוכר ואחיד המכריע מתי, אם בכלל, הסכסוך החמוש שאינו בינ"ל יחשב כבינ"ל כתוצאה מהיחסים בין המדינה הזרה והקבוצה הלא מדינתית.49  עם זאת, לצורך הדיון במסגרת זו, אשתמש במבחן "השליטה הכוללת" על מנת לנתח את ההשפעה הנורמטיבית של ההתערבות הזרה בסכסוך.

מן הכלל אל הפרט, בנוגע להתערבות הזרה לטובת הממשלה, אם הדיווחים על כך שכוחות של החיזבאללה ושל איראן משתתפים בלחימה לצד הממשלה מדויקים, אז הסכסוך החמוש הבינלאומי בין איראן, החיזבאללה והצבא הסורי מצד אחד אל מול ה-FSA יהיה סכסוך חמוש שאינו בינלאומי. 

בנוגע להתערבות הזרה לטובת ה-FSA, לפי המבחן של "השליטה הכוללת", כל עוד המדינות הזרות מסתפקות בתמיכה כלכלית או צבאית (המרכיב הראשון של המבחן), ה-FSA נשאר ככוח עצמאי ועל כן הסכסוך בין כוחות הממשלה ל-FSA נשאר סכסוך שאינו בינ"ל. כמו כן, גם אם לוחמים ממדינות זרות הצטרפו ל-FSA באופן עצמאי, ה-FSA נשאר ככוח עצמאי והגדרת הסכסוך לא תשתנה. במידה שהלוחמים הזרים פועלים בשליחות של מדינה זרה, אז למעשה יווצר מצב של סכסוך חמוש בינ"ל מקביל (לסכסוך הלא בינ"ל) בין המדינה הזרה לסוריה. לצערנו, בדו"ח האחרון של האו"ם לא היה שום פירוט על הלוחמים הזרים הפועלים לכאורה כנגד הממשלה. לבסוף, במידה שהצבא התורכי באמת לקח/ייקח פיקוד ישיר על כוחות ה-FSA, יהיה מקום לטעון כי לפי פס"ד טאדיץ, כוחות ה-FSA יהיו שייכים לתורכיה ועל כן הסכסוך יחשב סכסוך בינ"ל בין תורכיה לסוריה.   

סיכום

בסוריה מתרחש כעת סכסוך חמוש שאינו בינ"ל בין כוחות הממשלה לבין ה-FSA. המשמעות הינה שהכללים של סעיף 3 המשותף לאמנות ז'נבה והכללים המנהגיים של דיני המלחמה חלים בסכסוך זה ושפשעים הנעשים במסגרת הסכסוך יכולים להחשב כפשעי מלחמה. לגבי המעורבות הזרה בסכסוך בסוריה, רוב הפרטים העובדתיים אינם ברורים בשלב זה. למרות זאת, נראה כי המעורבות הזרה הקיימת לכאורה בשלב זה לא משנה את סיווג הסכסוך. אם אכן יש/תהיה מעורבות ישירה זרה לטובת המורדים, אז יווצר סכסוך חמוש בינ"ל מקביל. אם אכן מדינה זרה (למשל תורכיה) תשלוט  על ה-FSA, אז תעלה הטענה כי ה-FSA אינו מהווה כוח עצמאי והוא למעשה שייך למדינה הזרה ועל כן הסכסוך החמוש בין כוחות הממשלה ל-FSA יחשב כחלק מסכסוך בינ"ל בין המדינה הזרה  לבין סוריה.

* נועם זמיר הנו דוקטורט למשפט בין-לאומי באוניברסיטת קיימברידג'

תגובות: info@alma-ihl.org