בית המשפט הפלילי הבין-לאומי - סמכויות שיפוט

מהן סמכויות השיפוט של בית המשפט הפלילי הבין-לאומי בהאג? מתי ניתן להגיש כתבי אישום ונגד מי? מהו פסק הדין הראשון של בית המשפט? ומה משמעות ההחלטה בנוגע לרשות הפלסטינית?

תאריך פרסום: 31/08/2012
תאריך עדכון אחרון: 30/11/2012

מבוא

בית המשפט הפלילי הבין-לאומי (להלן: "ביהמ"ש") פועל כבר משנת 2002, אך לאחרונה עלה לכותרות בישראל בשני הקשרים – (1) במרץ 2012 פרסם ביהמ"ש את פסק הדין הראשון שלו בו הרשיע את תומאס לובאנגה, מפקד כוחות מורדים בקונגו, בפשעי מלחמה בגין גיוס ילדים מתחת לגיל 15 לכוחות הלחימה; ביולי 2012 ביהמ"ש גזר עליו עונש של 14 שנות מאסר ובאוגוסט 2012 פסק כי יש לפצות את הקורבנות. (2) באפריל 2012 הודיע משרד התובע של ביהמ"ש שאין לו סמכות שיפוט בנוגע למעשים שנעשו בשטחי הרשות הפלסטינית. 

בעקבות כך, ראינו לנכון לעשות סדר בעניינים, להציג בפניכם את בית המשפט הפלילי הבין-לאומי ואת מסגרת העבודה שבה הוא פועל.

רקע

ביהמ"ש הוקם באמנה הקרויה "חוקת רומא של בית המשפט הפלילי הבין-לאומי" (חוקת רומא).1 חוקת רומא אומצה (לאחר תהליך כתיבה ממושך) ב-17 ביולי 1998, ונכנסה לתוקף ב-1 ביולי 2002 כאשר התמלא התנאי בסעיף 126 לחוקה הקובע כי על 60 מדינות לאשרר אותה כדי שתכנס לתוקף. לביהמ"ש סמכות להעמיד לדין יחידים (להבדיל ממדינות) בגין הפשעים הבין-לאומיים החמורים ביותר: פשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות ורצח עם (יתכן כי בעתיד גם פשע התוקפנות יצטרף לרשימה זאת).2

ביהמ"ש מורכב מארבעה מוסדות: (א) לשכת הנשיא; (ב) ערכאות שיפוט - הכוללות ערכאות להליכים מקדמיים, ערכאות ראשונות וערכאה לערעורים; (ג) משרד התובע - הכולל יחידת חקירות, יחידת תביעות, ויחידה העוסקת בשאלת סמכות ביהמ"ש ובשיתוף פעולה עם מדינות (Jurisdiction, Complementarity and Cooperation Division); ו-(ד) משרד הרשם - לניהול ותחזוקת ביהמ"ש אשר תחתיו נמצאות בין היתר יחידות הנותנות תמיכה לנאשמים ולקורבנות (ראו דיון להלן).

בכפיפות למשרד הרשם פועלת בביהמ"ש יחידה הנותנת תמיכה (לוגיסטית, רפואית ונפשית) לעדים ולקורבנות. יחידות דומות קיימות בבתי הדין הבין-לאומיים ליוגוסלביה ולרואנדה (שהוקמו באופן "אד הוק" כדי לשפוט פשעים שנתבצעו במסגרת הסכסוכים במדינות יוגוסלביה לשעבר וברואנדה). עם זאת, חוקת רומא "רגישה" יותר לצרכי הקורבנות מאשר חוקות בתי הדין ליוגוסלביה ולרואנדה: סעיף 75 לחוקת רומא מתיר לביהמ"ש לפסוק פיצויים לקורבנות, סעיף 79 קורא להקמת קרן נאמנות לטובת הקורבנות, וסעיפים 15, 19 ו-68 מעניקים זכויות לקורבנות להשתתף באופן פעיל בהליכים המתנהלים בפני ביהמ"ש. כמו כן, בכפיפות למשרד הרשם, פועלת יחידה הנותנת תמיכה משפטית לנאשמים ולנציגיהם, כלומר מעין "סנגוריה ציבורית".

בפברואר 2003, אסיפת המדינות החברות לחוקת רומא בחרה את 18 השופטים הראשונים, מכל רחבי העולם (מתוכם 7 נשים), ובאפריל 2003 בחרה האסיפה את התובע הראשי – הארגנטינאי מר לואיס מורנו אוקמפו, אשר נודע בזכות תפקידו כתובע המשנה במשפט הגנרלים שנערך בארגנטינה בשנות השמונים למאה העשרים. ביוני 2012 אוקמפו סיים את תפקידו והוחלף על ידי גב' פאטו בנסודה מגמביה, אשר נבחרה להיות התובעת הראשית השנייה של ביהמ"ש.

סמכות השיפוט של ביהמ"ש

סמכות השיפוט המהותית של ביהמ"ש חלה רק לגבי הפשעים הבין-לאומיים המנויים בחוקת רומא, אשר בוצעו לאחר התאריך בו החוקה נכנסה לתוקף (ה- 1 ביולי 2002), ואשר נופלים לאחת משלוש הקטגוריות הבאות:
(1) הפשע בוצע בשטח מדינה חברה לחוקת רומא או על-ידי אזרח של מדינה חברה לחוקה.
(2) הפשע בוצע בשטח מדינה או על-ידי אזרח של מדינה, שאינה חברה לחוקת רומא, שהגישה לביהמ"ש הצהרה לפי סעיף 12(3) לחוקת רומא, המקנה לביהמ"ש סמכות אד-הוק למקרה או למסגרת תאריכים, ובכלל זה לגבי הפשע.3 הצהרה כזאת התקבלה בביהמ"ש מחוף השנהב, ובעקבותיה נפתחה חקירה. הרשות הפלסטינית ניסתה להגיש הצהרה שכזו ב-2009 (ועל כך בהרחבה בהמשך)
(3) הפשע בוצע במסגרת מקרה שהופנה לביהמ"ש על ידי מועצת הביטחון של האו"ם בהחלטה לפי פרק 7 למגילת האו"ם (אשר מסמיך את מועצת הביטחון לכפות על מדינות אמצעים הנחוצים לקידום שלום ויציבות בין-לאומיים). עד כה, מועצת הביטחון הפנתה שני מקרים לבית המשפט מכוח פרק 7 לאמנת האו"ם: סודן בגין רצח עם ופשעי מלחמה שבוצעו לכאורה בחבל דרפור (2005), ולוב בגין הפשעים שבוצעו לכאורה על ידי המשטר של מועמר קדאפי בזמן מלחמת האזרחים במסגרת גל המהפכות של "האביב הערבי" (2011).

כאמור, לביהמ"ש סמכות שיפוט רק לגבי פשעים בין-לאומיים אשר בוצעו לאחר ה- 1 ביולי 2002. אולם, לגבי מדינות שהצטרפו לחוקת רומא לאחר ה-1 יולי 2002, הסמכות של ביהמ"ש מוגבלת לפשעים שבוצעו לאחר תאריך ההצטרפות לחוקה (אלא אם כן המדינה קיבלה את סמכות ביהמ"ש באופן רטרואקטיבי באמצעות הצהרה לפי סעיף 12(3) לחוקת רומא). גם ההפניות של מועצת הביטחון מאפשרות הפעלת סמכות שיפוט רטרואקטיבית של ביהמ"ש ביחס לאירועים שהתרחשו לפני ההפניה (אך לעולם לא לגבי אירועים שהתרחשו לפני ה-1 ביולי 2002).

כמו כן, סמכות ביהמ"ש מוגבלת לפשעים חמורים במיוחד (The Principle of Gravity), ולמקרים שאינם מטופלים על ידי ערכאה מדינתית. כלומר, חוקת רומא קובעת כי אם מדינה בעלת סמכות שיפוט חוקרת את הפשעים (או שופטת/שפטה את הנאשמים), ביהמ"ש אינו יכול להתערב. רק כאשר המדינה אינה מוכנה, או אינה מסוגלת ליישם את סמכות השיפוט שלה ביהמ"ש רשאי להתערב. עקרון זה מכונה "עקרון השיוריות" או "עקרון המשלימות" (The Principle of Complementarity).

כך, עקרון המשלימות נותן תמריץ למדינות לחקור או להעמיד בעצמן לדין בגין פשעים בין-לאומיים. מקרה שממחיש זאת הוא המקרה של קניה: התובע של ביהמ"ש חקר פשעים שבוצעו בקניה מיד לאחר הבחירות לנשיאות בדצמבר 2007, אשר גבו את חייהם של מעל אלף אזרחים חפים מפשע. קניה, מדינה חברה לחוקת רומא משנת 2005, טענה כי ביהמ"ש אינו מוסמך לחקור את הפשעים כיון שחקירתם בסמכותה המדינתית. אולם, טענתה זו לא התקבלה על ידי ביהמ"ש (אשר לימים פתח בחקירה ואף בהליכים משפטיים נגד חשודים קנייתים בכירים מאד) מכיוון שקניה לא הצליחה להוכיח שהיא אכן חוקרת בכנות את הפשעים. דוגמה נוספת ניתן למצוא בתיק הראשון שנוהל בבית המשפט - המקרה של התובע נ' תומאס לובנגה. לובנגה נעצר ונחקר בקונגו בגין חשד לביצוע רצח עם ופשעים נגד האנושות, אך בית המשפט החליט כי עקרון המשלימות לא התקיים מאחר שלובנגה נחקר בקונגו בקשר לפשעים שונים מאלה שתובע ביהמ"ש הפלילי הבין-לאומי ביקש להעמיד אותו לדין בגינם: גיוס ילדים מתחת לגיל 15 לכוחות הלחימה.

פתיחת חקירה

כאן המקום לציין כי תובע ביהמ"ש רשאי יכול לפתוח בחקירה באחת משלושת המקרים הבאים:
(1) כאשר מדינה חברה לחוקת רומא מפנה אליו מקרה מסוים בו בוצעו פשעים בין-לאומיים.
(2) כאשר התובע הראשי של ביהמ"ש מחליט מיוזמתו לפתוח בחקירה, ובמקרה כזה עליו לקבל תחילה את הסכמת הערכאה להליכים מקדמיים (ה Pre Trial Chamber).
(3) כאשר מועצת הביטחון של האו"ם מפנה אליו מקרה מסוים בו בוצעו פשעים בין-לאומיים.

חשוב לציין שבשני המקרים הראשונים (הפנייה על-ידי מדינה חברה או הפעלת שיקול דעת התובע) ניתן לפתוח בחקירה רק במקרים בהם המדינה בה בוצעו הפשעים או מדינת הלאום של הנאשם חברה לחוקת רומא או הגישה לביהמ"ש הצהרה לפי סעיף 12(3) לחוקה המקנה לו סמכות לגבי הפשעים. לעומת זאת, כאשר מועצת הביטחון של האו"ם מפנה מקרה לביהמ"ש היא מקנה לו סמכות לדון בפשעים גם אם התנאים הללו אינם מתקיימים.

בכל אחד מהמקרים המנויים, בטרם התובע מתחיל לחקור, עליו לבדוק ארבעה דברים:
(1) האם יש לביהמ"ש סמכות מהותית בנוגע לפשעים עצמם?
(2) האם המעשים חמורים מספיק?
(3) האם עקרון המשלימות אינו מקנה סמכות למדינה רלוונטית?
(4) האם אין שיקולי צדק ("interests of justice") המונעים את התערבות ביה"ד?

במקרים בהם התובע מחליט לפתוח בחקירה, לאחר הפניית המקרה על-ידי מדינה חברה או הפעלת שיקול דעתו, קיימת תקופת ביניים (הקבועה בחוקת רומא) של חודש ימים בה יכולה אותה מדינה לטעון כי היא בעצמה חוקרת את הפשעים. אם ביהמ"ש ישתכנע שהמדינה אכן פועלת בכנות, עליו לוותר על הסמכות ולתת למדינה לחקור. אך מרגע שהתובע התקדם מספיק בחקירותיו והוציא כתבי אישום, המדינה יכולה לעצור את ההליכים רק אם תוכיח כי אותם אירועים ואותם אנשים בדיוק נחקרים בכנות על ידה. למשל כיום, ממשלת לוב החדשה מעוניינת להעמיד לדין את סאיף אל-איסלאם קדאפי (בנו של שליט לוב לשעבר מועמר קדאפי) ואת ראש המודיעין לשעבר של לוב (הנמצאים ברשות הממשלה). ביהמ"ש הצהיר כי מאחר שהוציא כבר צווי מעצר נגדם, אם לוב רוצה להעמידם לדין עליה להתייצב בפני ביהמ"ש ולטעון לסמכותה.


בנוסף, יש לציין כי לפי סעיף 16 לחוקת רומא, מועצת הביטחון של האו"ם רשאית "להקפיא" הליכים שנפתחו בביהמ"ש למשך שנה או יותר, כדי להגן על הליכים מדיניים רגישים הבאים תחת סמכות מועצת הביטחון מתוקף תפקידה להבטיח שלום ובטחון בין-לאומיים.


אם כן, מצד אחד, ביהמ"ש פועל למעשה כמנגנון אכיפת חוק (בנוגע לפשעים בין-לאומיים) בשם מדינות ש"האצילו" לו את סמכותן באמצעות הצטרפות לחוקת רומא או באמצעות מתן הצהרה לפי סעיף 12(3) לחוקה המקנה לו סמכות לגבי הפשעים. מצד שני, לביהמ"ש הפלילי הבין-לאומי כובע נוסף: הוא מהווה מנגנון שמועצת הביטחון של האו"ם יכולה להשתמש בו כבית משפט בין-לאומי "אד הוק" במקרים בהם היא רואה לנכון לעשות זאת, ובכלל זה גם על-ידי כפיית סמכות ביהמ"ש על מדינות שלא הצטרפו לחוקת רומא ולא קיבלו את סמכות ביהמ"ש באמצעות הצהרה.


כאמור, בשנים האחרונות מועצת הביטחון הפעילה את סמכותה זו בעקבות האירועים בסודן ולוב. מעניין לציין כי כאשר החליטה מועצת הביטחון להעביר מקרים לסמכות ביהמ"ש, הסמכות לא ניתנה באופן גורף, אלא באופן מוגבל. כך שלמשל בנוגע ללוב - לא ניתן יהיה לפתוח בחקירה כנגד נציגים זרים אשר באים ממדינה אשר אין לביהמ"ש סמכות מהותית כלפיה.4 הגבלה זו נועדה להגן על נציגי הכוחות הבין-לאומיים אשר פעלו בלוב ומגיעים ממדינות אשר אינן חברות לחוקת רומא (ובראשן ארה"ב). עם זאת חוקיות מגבלת הסמכות הזו טרם נדונה על-ידי גורמי ביהמ"ש.


נכון להיום, ביהמ"ש הפלילי הבין-לאומי חוקר פשעים בשבע מדינות – אוגנדה, קונגו, הרפובליקה המרכז אפריקאית, קניה, חוף השנהב, סודן ולוב. אוגנדה, קונגו והרפובליקה המרכז אפריקאית ביקשו בעצמן מביהמ"ש לחקור את הפשעים על אדמתן הן. בנוגע לקניה וחוף השנהב, התובע החליט מיוזמתו לחקור את הפשעים, וכאמור, המקרים של סודן ולוב הופנו לביהמ"ש על ידי מועצת הביטחון של האו"ם.


בנוסף למקרים אלה, משרד התובע של ביהמ"ש בוחן כיום מספר מקרים פוטנציאלים נוספים כגון אפגניסטן, צ'אד, קולומביה, גיאורגיה, גינאה, הונדורס, ניגריה וקוריאה.

הצהרת הרשות הפלסטינית

ב- 21 בינואר 2009, מספר ימים לאחר סיום מבצע "עופרת יצוקה", הגיש שר המשפטים של הרשות הפלסטינית הצהרה לרשם ביהמ"ש בהתאם להוראות סעיף 12(3) לחוקת רומא ובה ביקשה הרשות הפלסטינית להעניק סמכות שיפוט לביהמ"ש בנוגע למעשים שנעשו בשטחי הרשות באופן רטרואקטיבי החל מה-1 ביולי 2002._5 

בעקבות קבלת ההצהרה החל תובע ביהמ"ש בשלב הראשון של בדיקת הסמכות – קרי בדיקת הסמכות המהותית. כיון שלא דובר בהפניה על-ידי מועצת הביטחון של האו"ם, וכיון שישראל (מדינת הלאום של החשודים לכאורה) אינה חברת לחוקה, היה על התובע להחליט האם ההצהרה שהגישה הרשות הפלסטינית לפי סעיף 12(3) לחוקת רומא מעניקה סמכות לביהמ"ש, וזאת לאור הוראת סעיף 12(3) שקובעת שמדינה תגיש הצהרה כאמור. התהליך זכה לפרסום ועניין רב ותובע ביהמ"ש קיבל, בעקבות בקשתו, פניות רבות מארגונים ומומחים אשר ביקשו לחוות את דעתם המקצועית בנושא.6 

לאחר תהליך בדיקה אשר נמשך מעל שלוש שנים, ב- 3 באפריל, 2012, פרסם התובע את מסקנתו ולפיה כיון שהרשות הפלסטינית איננה מדינה, ומאחר שרק מדינות יכולות לקבל עליהן את סמכות ביהמ"ש, הוא מנוע מלחקור את המעשים שנעשו בשטחי הרשות הפלסטינית ולבדוק האם התקיימו פשעים שיש להעמיד עליהם לדין בבית המשפט.7 מאחר שהבדיקה לא צלחה אף את שלב הבדיקה הראשוני, אין מקום לראות בהחלטה זו של התובע כהבעת עמדה בנוגע לחוקיות מעשים שנעשו באיזור על-ידי ישראל, הרשות הפלסטינית וארגוני טרור.

שאלה אשר נשארה פתוחה בשלב זה היא אם התובע היה מחליט שהרשות הפלסטינית אכן רשאית להגיש הצהרה כזו בשל היותה "מעין" מדינה, האם היא גם רשאית להגיש אותה באופן רטרואקטיבי עד לתקופת הקמתו של ביהמ"ש ובייחוד בנוגע לתקופה אשר יתכן שהרשות עדיין לא היתה "בשלה" להגיש הצהרה כזו לביהמ"ש.

ההרשעה הראשונה

ב- 14 במרץ 2012, קרוב לעשור לאחר כניסתה לתוקף של חוקת רומא, פרסם ביהמ"ש הפלילי הבין-לאומי את פסק הדין הראשון שלו והרשיע את תומאס לובנגה, מנהיג המורדים מקונגו, בפשעי מלחמה.8 לובנגה הורשע בקשירת קשר, גיוס ושימוש בילדים-לוחמים מתחת לגיל 15 למטרות לחימה כאשר שימש כראש קבוצת המורדים בקונגו. ב- 10 ביולי 2012 פרסם ביהמ"ש את גזר הדין של לובנגה וגזר עליו 14 שנות מאסר (מתוכן יקוזזו שש שנים בהן היה במאסר טרם ובמהלך המשפט).9 כאמור, לפי חוקת רומא, לקורבנות ישנה זכות לקבל פיצויים. אכן, ב- 7 לאוגוסט 2012, בהחלטה ראשונה מסוגה, ביהמ"ש פרסם החלטה בה קבע את העקרונות החלים על הענקת פיצויים לקורבנות של תומאס לובנגה.10 עצם הענקת הפיצויים עצמם, קבע ביהמ"ש, תבוצע על ידי קרן הנאמנות לטובת הקורבנות שהוקמה לפי חוקת רומא. עוד קבע ביהמ"ש כי על קרן הנאמנות לשתף את הקורבנות עצמם, ואת בני משפחותיהם וקהילותיהם, בעיצוב וביישום תוכנית הפיצויים. בחודשים הקרובים צפויה קרן הנאמנות לגבש תוכנית פיצויים על פי העקרונות שקבע ביהמ"ש.